«« retour

Partager sur Facebook | Partager sur Twiter | Partager | Imprimer | A+ | A- | A=Audit budgétaire et financier chapitre III

[02/06/2005]

marché quai de la mégisserieAvoir pour objectif une meilleure rentabilité du patrimoine géré par les SEM immobilières pour le compte de la Ville


La meilleure maîtrise des relations capitalistiques et contractuelles de la Ville avec les SEM, pourrait vraisemblablement constituer une source significative de marge de manœuvre.

La Ville d'Amiens a ainsi signé avec Amiens Aménagement (SEM d'aménagement) une charte de gestion que tous les actionnaires ont également paraphée. Les engagements portent sur les règles de partenariat, l'adaptation de l'activité aux fonds propres de la société, un objectif de rentabilité des capitaux aligné sur le TEC 10 (référence obligataire de taux d'intérêt français à 10 ans), un plan d'activité à moyen terme, et des règles de transparence de gestion.

L’examen global qui a été fait de l’activité des SEM quoique rapide, a permis de détecter des anomalies dans les relations financières avec la collectivité parisienne.

En ce qui concerne les SEM immobilières, leur bonne santé financière est pour l’essentiel la contrepartie des conditions dans lesquelles la Ville leur a confié la gestion de son patrimoine ancien. Or pour les plus importantes d’entre elles, la Ville n’est qu’actionnaire minoritaire. Aussi le résultat dégagé essentiellement par le patrimoine Ville, est-il partiellement distribué aux actionnaires privés des SEM. La correction de cette anomalie pourrait être trouvée :

  • ou bien, malgré son coût, dans une maîtrise capitalistique de ces outils par la Ville. On notera que la Ville n’a pas fait d’offre d’achat en 2000 au moment de la cession de 10% effectuée par un actionnaire privé, qui aurait pu lui assurer le contrôle majoritaire de la SAGI.

  • ou bien dans une renégociation des conditions financières de gestion du patrimoine ou un transfert à des sociétés qu’elle maîtrise sur le plan capitalistiquement (2 petites SEM immobilières sont dans ce cas). On notera que sur le patrimoine ancien dont les conventions arrivaient à échéance, la Ville n’a pas utilisé la marge de manœuvre dont elle disposait (cf exemple de la RIVP p.19).


Les conditions de renégociation ou de transferts des patrimoines aux SEM détenues majoritairement par la Ville devront être mieux maîtrisées et anticipées à l’avenir (prochaines échéances avec la SAGI / 16 300 logements en 2005, et la SGIM / 3540 logements en 2006).

marché quai de la mégisserieL'exemple de la politique urbaine et de l'habitat


Dans ce domaine la Ville a annoncé :

  • un objectif de production de 3000 à 4000 logements sociaux par an ce qui correspond à un doublement de la production des 10 dernières années
  • le lancement d’une politique de résorption de l’habitat insalubre et d’opération de renouvellement urbain, notamment le Grand Projet de Renouvellement Urbain (GPRU) couronne.


Parallèlement à l’augmentation du compte foncier dont l’enveloppe doublerait passant à 1 000 MdF, la Ville a d’ores et déjà engagé ses satellites sur la mise en oeuvre de ce programme : acquisitions par l’OPAC d’immeubles en monopropriété dans les quartiers dépourvus de logement social, interventions de la SIEMP sur le logement insalubre, études confiées à la SEMEA 15 sur l’opération Boucicaut (15ème).

Il convient d’ajuster ces dispositifs à la mesure des enjeux :

  • en ce qui concerne la maîtrise foncière, une exploitation brute des données disponibles sur les opérations en cours permet d’évaluer que la création de 1000 charges foncières par an mobiliserait 5ha de libération foncière pour 782 MF annuels,
  • concernant la politique d’achat de monopropriété, celle-ci se trouvera limitée par l’offre, le faible pourcentage de logements libre et le coût unitaire de maîtrise immobilière. Sur la base des prix du marché, l’acquisition de 500 logements par an induirait un coût d’investissement de 800 MF.


Les problématiques de résorption de l’habitat insalubre sont d’une maîtrise complexe (relogement) et d’un coût élevé, équivalent où supérieur à la construction neuve. Pour un objectif de 300 logements par an, on pourrait évaluer l’investissement à 480 MF chaque année.

Enfin, si l’on s’en tient au financement moyen de 300 KF par logement (relevé dans les opérations de logement social en cours), la création de 1800 logements sociaux complémentaires induirait des concours de 540 MF.

Si ces montants ne sont pas nécessairement cumulatifs on voit que l’investissement pour la commune est considérable et que sa mise en œuvre suppose un regroupement des forces, compétences et outils de gestion.

Cette politique rendra nécessaire la mobilisation des capacités techniques (ingénierie, conduite de projet) et financières des satellites. Il convient à ce sujet de définir une stratégie d’utilisation et de renforcement de ces outils.

Les subventions versées aux associations

marché quai de la mégisserieRégulariser les risques juridiques

La maîtrise des risques juridiques liés aux associations est un enjeu majeur. En effet le financement des associations par la collectivité ne peut être légitime que s’il est fiable. Les nombreux risques mis en exergue par l’étude détaillée des relations de 20 associations parisiennes avec la collectivité, montrent que le dispositif doit être sécurisé sur 2 points :

Régulariser la situation des associations qui constituent des démembrements de l’administration parisienne


Parmi les 20 associations examinées dans le détail, plusieurs peuvent être considérées comme des " démembrements " de l’administration, le régime associatif étant utilisé pour permettre une gestion souple et individualisée du service public. Les risques juridiques encourus sont réels et supposeraient sans doute des mesures de régularisation.

De nombreuses gestions de fait de fonds publics ont ainsi été identifiées :

  • plusieurs associations "transparentes " : (gestion de fait sur le volet "dépenses") avec l'exemple de l'APUR , du Théâtre de la Ville, de Paris Evènement... Du point de vue de la régularité juridique, il conviendrait de garantir l’indépendance statutaire de ces structures et d’assurer une plus grande diversité de leurs ressources en sollicitant notamment des concours extérieurs.
  • émissions de mandats " fictifs" (gestion de fait sur le volet "dépenses"). Le mandat de paiement de la subvention comporte une mention officielle, qui ne correspond manifestement pas à la réalité ( ex : AGOSPAP qui finance par une subvention de fonctionnement des « compléments de rémunération » aux agents)
  • encaissement irrégulier de recettes publiques (gestion de fait sur le volet "recettes "). Certaines associations perçoivent sans autorisation valable les droits acquittés par les usagers (billetterie du Théâtre de la Ville).


Des associations interviennent sans mise en concurrence :

  • plusieurs associations interviennent en qualité de délégataire de service public (ex : renouvellement tacite de la concession du Théâtre Sarah Bernhardt), ou de prestataire de service (mise en oeuvre du SIP par l’APUR), sans que les procédures de DSP pour les premières, ou de passation de marchés publics, pour les secondes, aient été mises en œuvre.
  • sans compter l’attribution de concours financier ou en nature aux associations dont les missions s’inscrivent dans le champ concurrentiel (ASPP)


Enfin le dispositif de conventionnement avec ces associations doit être plus exhaustif notamment en ce qui concerne les mises à dispositions de locaux et de personnel, de manière à régulariser mais aussi à mieux appréhender le niveau d’engagement financier de la Ville sur ces services.

Sécuriser les dispositifs contractuels entre la collectivité et les associations intervenant au titre d’une activité propre


Les concours financiers ou en nature de la Ville doivent être systématiquement contractualisés. Il s’agit d’ailleurs d’une obligation légale (art 10 loi du 12/04/2000 et Décret du 06/06/2001) pour toute subvention supérieure à 23 KEuro soit 150 KF.

Plusieurs associations reçoivent aujourd’hui des concours conséquents sans convention : dans l’échantillon des 20 associations examinées, certaines sont dans ce cas (UROGEC, ADAC, Comite de promotion de la Fête foraine, Cercle de Qualité Edition).

Les conventions existantes sont dans une large mesure insuffisantes :

  • L’utilité publique de l’association qui justifie le concours n’est pas examinée ou définie. Nous avons relevé plusieurs cas de ce type - exemple de la compétence du Département sur les activités de recherche en ce qui concerne l’association Claude Bernard par exemple.
  • Les modalités de contrôle de la collectivité et la qualité des éléments d’information à fournir par les associations ne sont pas définies : absence quasi systématique d’information suffisante en provenance des associations, dans la mesure où notamment la collectivité n'en a pas donné une définition contractuelle


La collectivité doit en outre être vigilante sur le financement par subvention, d’activités qui relèvent du Code des marchés publics : prestations spécifiques au profit de la Ville (Maison européenne de la photo) ou des délégations de service public (Association pour l’animation du Parc floral, ADAC)

marché quai de la mégisserieMieux allouer les concours


Les dysfonctionnements mis en exergue dans le contrôle et le suivi des associations laissent supposer que des procédures mieux maîtrisées permettraient de dégager des marges de manœuvre dans les flux entre la Ville et les associations, ou de réaffecter différemment certains emplois.

Ces marges de manœuvre pourraient être constituées par :

  • la suppression des concours aux activités dont l’utilité publique n’est pas avérée. Ceci suppose que la procédure d’instruction des demandes soit systématisée (subvention de fonctionnement couvrant 80% des charges de structure de l’AIMF, emplois des fonds alloués au Comité de la Fête foraine insuffisamment justifiés)
  • la corrélation du niveau des concours à la qualité et à la quantité des services rendus par les associations. Ceci suppose que soient développés le contrôle des emplois et l’appréciation selon des critères objectifs de l’activité des associations (ADAC , Cercle de Qualité Edition)
  • la mise en cohérence d'un pan entier de l'action de la collectivité grâce à ce levier (exemple de l'action artistique).


En ce qui concerne les associations qui peuvent être considérées comme des démembrements de la collectivité, il importe particulièrement de les conduire à maîtriser l’évolution de leurs charges, et de mettre cette évolution en relation avec le service rendu. Ces associations se trouvent aujourd’hui dans un schéma de reconduction annuelle des financements de la Ville, du fait de l’absence d’instruction annuelle de leurs demandes, d’arbitrage puis de débat budgétaire à leur sujet. L’économie de leur fonctionnement doit être réexaminée, pour vérifier qu’elle est justement adaptée aux missions d’intérêt public qu’elles assument (Théatre de la Ville).

Parmi les collectivités locales de référence, il est à signaler que le Conseil régional d'Ile-de-France a mis en place un plan d'audit des associations subventionnées : pour le mettre en oeuvre, il mobilise sa cellule d'audit interne, ou dilligente des audits externes. Il a également imposé à l'ensemble de ces associations les plus significatives des contrats d'objectifs.

marché quai de la mégisserieUne réflexion sur les modes de gestion à poursuivre


Le choix d'un mode de gestion (interne ou externe : régie directe, Sem, association, régie intéressée, concession, affermarge...) doit se fonder sur des éléments d’analyse objectifs, qui intègrent à la fois des enjeux financiers et des enjeux de qualité du service public. Nos expériences conduites auprès d'autres collectivités montrent qu'une telle réflexion s'articule autour des critères suivants :

  • qualification du service : public ou non
  • appréciation du risque fournisseur : l’externalisation est souhaitable si le marché du fournisseur ne se développe pas contre l’intérêt de la collectivité comme acheteur et notamment ne crée pas un déséquilibre des rapports de force entre la collectivité et son fournisseur (création d’une situation monopolistique),
  • appréciation de l’impact sur les ressources humaines : l’externalisation est envisageable quand le personnel affecté à l’activité diminue de façon significative (départs à la retraite) et que les résistances au changement ne la rendent pas impossible,
  • évaluation de l’impact du mode de gestion sur la qualité du service rendu,
  • appréciation des compétences nécessaires pour contrôler le service rendu par les prestataires,
  • évaluation des gains financiers potentiels,
  • appréciation des coûts de transition.


Actuellement, la collectivité n’est pas en mesure d’évaluer l’opportunité de faire évoluer ses modes de gestion (vers l'externalisation, ou à l'inverse vers la "réinternalisation") car, comme de nombreuses autres collectivités et administrations, elle ne connaît pas les coûts de fonctionnement de ses services et n’évalue pas la qualité du service rendu par ses services ou par ses fournisseurs et délégataires.

C'est pourquoi nous recommandons que la collectivité se dote d’outils de suivi des coûts et d’évaluation de sa politique :

  • dans un premier temps et à court-terme, la collectivité doit veiller à :
  • renforcer le contrôle de gestion, qui sur la base de l’information comptable assez précise, doit pouvoir reconstituer les coûts directs de ses principales activités,
  • mettre en place un dispositif d’évaluation systématique de ses politiques et projets prioritaires (analyse objectifs/moyens/résultats).
  • dans un second temps, la mise en place d’une comptabilité analytique et l’extension des dispositifs d’évaluation à l’ensemble des politiques seront envisageables, si la première étape a permis d'augmenter l'efficacité globale de l'action publique.


Sous réserve d'examen approfondi, les activités ou fonctions qui nous semblent pouvoir être le plus efficacement externalisées sont :

  • celles pour lesquelles il existe un véritable marché concurrentiel ayant permis le développement de gains de productivité et une concurrence sur les tarifs (paie, services généraux, entretien des locaux, maintenances diverses),
  • les activités fortement consommatrices de main d'oeuvre (collecte des ordures ménagères par exemple),
  • les activités les plus éloignées du coeur de compétences de la collectivité.


La Direction Générale Administration de la Commission européenne a lancé en 2001 un vaste chantier pour réfléchir avec un cabinet extérieur à l'externalisation d'un certain nombre de fonctions de support, qui ne représentaient pas son coeur d'activité : ont notamment fait l'objet d'études approfondies les services paie, restauration collective, entretien des véhicules.

La carte de Paris - nouvelle fenêtre

La carte de Paris