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[06/04/2005]

marché quai de la mégisserieRenégocier ou sortir par anticipation des contrats en cours


Les contrats de délégations ont 13 ans en moyenne - un contrat sur deux a été conclu avant 1993, certains contrats relatifs au stationnement ont été conclus après mais hors procédure Loi Sapin.

Les services considèrent a priori que la renégociation ou la sortie anticipée serait coûteuse car les contrats incluent logiquement des clauses d’indemnisation des délégataires. Ces simulations doivent être réalisées pour en juger, ceci en considérant le coût complet d’un service (fonctionnement + investissement, coûts du délégataire + coûts pour la Ville) : nous n’avons pas vu de tels travaux sous-tendant la position précédente des services.

Renégociation ou fin anticipée ont généralement pour objets :

- d’augmenter les contraintes de qualité de service (exemple de l'office du tourisme : subvention de MF 43 pour un programme d’action et une évaluation des réalisations beaucoup trop faible à ce jour ; pas de rapport du délégataire)
- d’augmenter les produits tirés de l’activité à partir d’une étude approfondie de la rentabilité du secteur (équipements touristiques, sportifs)
- de remettre en concurrence et/ou initier des alotissements plus cohérents en termes financiers et de service (stationnement, piscines,…)


La clarification des relations contractuelles nous semble en particulier nécessaire pour : EDF, Climespace, CPCU, Office du Tourisme, POPB, Parc des expositions de Versailles, Tour Eiffel, les Halles et Marchés.

Pour les parcs de stationnement, l’équipe municipale a prévu de diminuer sensiblement le tarif du stationnement résidentiel de surface et l’impact sur l’économie des parcs actuels doit être anticipé.

marché quai de la mégisserieInnover dans le choix des périmètres des délégations

Les DSP ont été et sont conclues majoritairement par équipement (une par parc de stationnement, par piscine, par théâtre). La redéfinition des périmètres passe par une interrogation non sur l’infrastructure mais sur le service rendu à l’usager. Elle permet d’optimiser financièrement la délégation :

Mise en commun des équipements : exemple du stationnement


Il serait utile de considérer le service de stationnement dans son ensemble (souterrain et surface) sur une zone géographique de cohérence ; regrouper les parcs et adopter une grille tarifaire d’ensemble sur l’offre ainsi regroupée. Ceci permet d’accepter le déficit de certaines surfaces d’accueil au sein d’un ensemble équilibré.

Mutualisation des services et moyens : exemple des équipements culturels et touristiques


Certains services (promotion, commercialisation de l’offre) et moyens (décors, costumes de théâtre) peuvent être regroupés et donner lieu à délégation ou marché public.

La délégation de la Tour Eiffel arrive à échéance en 2005. La Ville pourrait ainsi lui confier une mission de définition, promotion et commercialisation d’une offre touristique intégrée en utilisant le vecteur de communication que représentent sa clientèle et ses partenaires touristiques.

Mise en délégation éventuelle de services internalisés


Ceci doit faire l’objet d’une étude systématique à partir de critères objectifs de délégations tels qu’ils ont été évoqués précedemment : qualité de service, prise en compte des attentes des usagers, savoir-faire technique, économie financière et prix du service… Les choix en matière de mode de gestion s’inscrivent dans une réflexion d’ensemble sur l’externalisation. Ils doivent intégrer, en les mesurant effectivement et non en les présupposant comme insurmontables, les contraintes liées au statut des personnes, aux formes juridiques des délégataires, aux moyens de contrôle dont la Ville dispose ou dont elle se dote, aux évolutions contractuelles nécessaires (renégociation de contrats).

marché quai de la mégisserieAméliorer l’ingénierie financière des contrats


Sans envisager de formules trop sophistiquées qui ne seraient plus lisibles, la Ville pourrait suivre quatre directions afin d’améliorer le rapport qualité/coût du service rendu :

  • améliorer le rendement de la redevance : la lier davantage à l’amélioration du bénéfice marginal en fonction de l’évolution du chiffre d’affaires ; moduler la redevance en fonction du rythme de retour sur investissement sur la durée du contrat ; inscrire systématiquement des redevances sur les produits annexes que le délégataire réalise grâce au service délégué (équipements sportifs),
  • intéresser davantage le délégataire à sa performance : systèmes de partage des gains de productivité et mise en place d’intéressements fondés sur des critères de qualité de service, d’études des besoins de la clientèle, d’augmentation de la fréquentation, d’innovation… Dans certains cas, cela peut supposer que le service passe de l’affermage à la régie intéressée (parkings), voire de la délégation de service public au marché public (piscines),
  • calculer le coût du service et l’économie contractuelle qui en résulte (financement usager / financement public) sur la base d’un coût réel des investissements : détermination des tarifs et des subventions à partir de budgets pluri-annuels d’investissements (y compris mode de financement), et contrôler ainsi l'effort d'investissement des délégataires en obligeant à une transparence plus forte des partenaires,
  • réinternaliser dans certains cas les investissements pour en maîtriser à la fois le coût et la maîtrise d’ouvrage et augmenter ensuite les redevances. Ceci permet également de fonder juridiquement les redevances des contrats ultérieurs sur la mise à disposition de moyens que la Ville a effectivement financés. Outre la recherche de qualité, il s’agit d’un arbitrage entre section d’investissement et section de fonctionnement.

La Ville devra conduire des simulations pour les investissements futurs, en particulier les investissements de renouvellement des parcs de stationnement. Actuellement, les parcs sont renouvelés en concession parce que la Ville impose des investissements de modernisation. Il en résulte des durées longues et des redevances amoindries d’autant.


A titre de bonne pratqiue, pour améliorer l'ingénierie financière de ses contrats de DSP concernant la restauration scolaire, la ville d'Orléans, en anticipant le renouvellement du contrat, a effectué dans un premier temps un état des lieux technique et financier de l'exécution du contrat passé. Cette démarche a permis d'établir un dialogue préalable à la relance d'une consultation, permettant d'identifier ce qui était du domaine du faisable, et de renforcer le futur cahier des charges. Dans un deuxième temps, en parallèle avec ce qui a pu également être expérimenté à Noisy-le-Grand, la collectivité a conçu le cahier des clauses techniques particulières comme un exercice de questionnement, en alternant des points très directifs et d'autres ouvrant de possibles marges de discussions. Ce cahier des clauses techniques particulières a alors pris la forme d'un véritable canevas de pré-contrat.

 

marché quai de la mégisserieMettre en place une équipe dédiée au suivi des DSP


Améliorer le suivi des DSP, et encourager la mutualisation des bonnes pratiques de gestion supposent la mise en place d’une équipe dédiée.

Cette équipe aurait pour fonction d’animer le suivi des contrats, de diffuser les bonnes pratiques, et de rassembler les éléments de "reporting" à destination du Secrétariat général, des élus et du Maire Elle aurait un profil type « contrôle de gestion », s‘appuierait sur les compétences juridiques et financières de la DFAE, et sur les compétences opérationnelles des directions gestionnaires. Le principe de fonctionnement d’une telle équipe serait d’organiser une revue périodique du suivi des contrats (opérationnel, commercial, juridique et financier), d’analyser, à partir d’un tableau de bord des DSP, les résultats mis en évidence par les indicateurs (de qualité de service, d’objectifs quantifiés, du respect des obligations de rendre compte…), pour proposer des actions à conduire. Par ailleurs elle serait en charge de préparer les renouvellements de contrats, et pourrait s’entourer des avis et conseils externes qu’elle jugerait utile de mobiliser.

Le rattachement d’une telle équipe doit être fait au plus haut niveau de la hiérarchie administrative, pour lui permettre de travailler avec une indépendance avérée vis-à-vis des directions. Un rattachement à la fonction contrôle de gestion est possible, celle-ci dépendant du Secrétariat général. On peut également envisager la création d'une équipe ad hoc, toutefois il y aurait avantage à l’intégrer au minimum à un réseau de savoirs et de compétences en charge de la maîtrise des risques satellites.

Une organisation du même type pourra également être envisagé pour le suivi des Sem.

A titre d'exemple, la Communauté Urbaine de Brest a mis en place une cellule de suivi de gestion, animée par un contrôleur de gestion, qui assure un suivi des problématiques sensibles, comme le transport ou le chauffage urbain. Cette cellule a en particulier travaillé sur le périmètre des DSP et sur la définition et le suivi de la qualité des services délégués.

Les organismes publics


Les relations de la Ville et du Département avec certains organismes publics méritent d'être revisitées dans la mesure où les flux financiers perçus reposent pour beaucoup sur des bases anciennes qui n'apparaissent plus pertinentes, et obèrent les recettes collectives.

Compte tenu de l’hétérogénéité des différents organismes publics étudiés et des secteurs d'activité couverts, nous avons identifié plusieurs natures de marges de manoeuvre pour la Collectivité.

marché quai de la mégisserieRéflechir au périmètre couvert

marché quai de la mégisserieSécurité et incendie

Le statut spécifique de la Préfecture de Police, et en particulier la répartition des pouvoirs de police ou encore le financement de l'effort en matière d'incendie et de secours, doivent faire l’objet de nouveaux débats, certes récurrents entre la Collectivité et les autorités nationales, ainsi qu’au sein du Parlement, mais indispensables à moyen-terme, pour réfléchir au poids respectif de l'Etat et de la collectivité parisienne dans l'exercice de ces missions (qui décide ?, qui finance ?). Les pouvoirs du Préfet de Police sont par exemple assurés par les services administratifs de la Préfecture qui comptent près de 3.600 agents dont près de 3.300 pour les services d’Administration Générale.

La Collectivité contribue en 2000 pour plus de 1,2 MdF au Budget Spécial de la Préfecture de Police (budget intégrant les services administratifs de la Préfecture, les Sapeurs Pompiers, mais excluant les services actifs de la Police Nationale), l'enjeu est donc significatif.

marché quai de la mégisserieTraitement des ordures ménagères et énergie


 

Une réflexion approfondie sur les flux et les processus de collecte, de transport et de traitement des déchets -menée avec les autres Collectivités concernées- est aujourd'hui nécessaire compte tenu des multiples imbrications tout au long du processus (notamment les relations entre les différents opérateurs industriels, tels que les entreprises de collecte, de traitement et de production d’énergie, qui appartiennent le plus souvent aux mêmes grands groupes industriels, privés et publics).
Cette refonte éventuelle de l'organisation supposerait de mettre en place des équipes pluridisciplinaires et associant les différentes directions concernées (en particulier la DFAE, la DPE et la DVD…) afin de réfléchir aux enjeux futurs, dont certains investissements importants, de manière globale. A titre d’exemple, les négociations récentes entre le Syctom et la CPCU quant au prix de la tonne vapeur, sont porteuses d’enjeux majeurs et complexes pour la Ville qui est impliquée au sein de deux logiques industrielles qui peuvent se révéler contradictoires.

Cette réflexion permettrait sans doute d’optimiser les processus actuels et probablement de réduire les coûts globaux de collecte et de traitement, et donc la contribution des collectivités. Faute de traçabilité et de suivi de la filière, il est impossible d’en évaluer à ce jour les impacts financiers consolidés.

Sur le volet coût de la collecte par exemple, si l'analyse comparative est complexe en raison de la diversité des modes d'organisation possibles, de l'hétérogénéïté des contextes locaux et du niveau de qualité recherché, elle est cependant utile et révélatrice. Une étude de l'Ademe parue en avril 2000, et co-réalisée par Andersen, signale ainsi que le coût complet en milieu urbain varie de 890 F HT/tonne à 1 145 F HT/tonne (les frais de personnel en représentant plus de 50% - chiffres 1999 hors impact ARTT - facteurs de variation liées aux performances techniques et à l'organisation du service). Les chiffres obtenus de la DPE pour l'expérience de collecte sélective développée dans les 1er, 5ème, 7ème, 11ème et 13ème arrondissements signalent un coût complet de l'ordre de 3 900 F TTC/tonne pour l'année 2000, soit près de 3 300 F HT/tonne (près de trois fois supérieur à la fourchette haute). Cette comparaison souligne le surcoût enregistré pour une expérience isolée sur le plan national, et sur laquelle l'Adjoint en charge du secteur a souhaité qu'une nouvelle réflexion soit conduite.

marché quai de la mégisserieAction sociale

De nombreux acteurs et opérateurs –le CAS, des associations, des services en direct de la DASES, l’AP-HP…- sont impliqués sur des prestations parfois identiques mais sur des périmètres distincts, ce qui ne permet pas de s’assurer de l’optimisation du budget social de la Collectivité. Ainsi une remise en cause semble s'imposer sur le dispositif de transport spécialisé des personnes âgées (mutualisation et économies d'échelles envisageables entre la DASES et le CASVP), sur le nombre de structures d'accueil existantes au regard de l’évolution des besoins ou sur l'homogénéisation des points Emeraude avec le futur dispositif national. De même, en fonction de l’historique et de la nature des missions exercées, le CAS emploie près de 500 assistantes sociales et la DASES près de 650 (ETP), dont un tiers environ interviennent sur un champ d’action comparable à celui du CAS (service social polyvalent).

marché quai de la mégisserieLogement et habitat


La bonne situation financière de l ’OPAC - notamment son faible endettement par logement, un résultat moyen proche de 90 MF et la constitution à fin 2000 de réserves cumulées de plus de 700 MF- permet d’envisager de faire jouer à l’OPAC un rôle plus conséquent dans la politique de logement social sur Paris. Plusieurs modalités pratiques, telles que la réduction du financement attribué par la Ville par logement au regard d’autres opérateurs ou la participation de l’OPAC au montage financier des opérations Ville sur fonds propres, méritent à ce jour d’être approfondies. Les conditions économiques des conventions de 2000 et 2001, a priori favorables à l’OPAC, et les résultats économiques pourraient constituer des leviers importants dans le cadre de ces discussions.

marché quai de la mégisserieActualiser et renégocier les modalités de calcul des contributions


Les modalités de calcul de certaines redevances sont encadrées par des textes qui datent souvent de plusieurs années –plusieurs dizaines d’années pour l’IIBRBS- et qui reposent sur des données statistiques ou économiques aujourd'hui périmées.

C’est notamment le cas de la contribution au STIF. Le Département de Paris participe au budget de fonctionnement du Syndicat des Transports d'Ile de France (STIF) aux côtés de l'Etat, de la Région Ile-de-France, et des autres départements franciliens. Avec l'arrivée de la Région Ile de France parmi les financeurs, la réforme du 1er août 2000 introduit une part variable dans les participations, liée à la qualité du service.

S'il n'est pas rare de voir les départements s'impliquer financièrement dans les projets de transports publics collectifs en milieu urbain (émergence des Syndicats Mixtes de Transport en Commun à Lyon, Toulouse, Caen,...), le niveau de l'engagement financier doit être justement dimensionné. La Communauté urbaine de Lyon et le Conseil général du Rhône "re"votent par exemple chaque année une contribution statutaire au Sytral, qui évolue en général au rythme de l'inflation.

Deux marges de manoeuvre paraissent significatives à explorer, alors que le risque demeure de voir le versement transport (64% du budget de fonctionnement) évoluer défavorablement dans un contexte de ralentissement économique.

La part de la collectivité parisienne hors Etat est aujourd'hui de 62% depuis un décret de 1994, qui a établi une clé de répartition fondée sur des critères anciens. Ainsi, les modalités de calcul de ces clés de répartition reposent notamment sur une enquête générale relative à la longueur (km/voyageur) et au nombre de déplacements datant de 1985 (Flux Paris et Grande Banlieue) ainsi que sur les ventes et utilisations de la carte orange enregistrées sur les années 1986 et 1987. En outre, le nombre de déplacements a été évalué en amont en fonction du recensement démographique de 1982. La révision de ces critères pourrait aller dans le sens d'un poids plus important pris par les départements des petite et grande couronnes, ce qui favoriserait Paris. La sensibilité est forte, une variation de 1% de la part parisienne représentant près de 25 millions de francs chaque année.

Le produit des amendes de police, recette d'investissement, est redistribuée par le Stif selon des mécanismes dérogatoires, qui limitent le montant recouvré par la collectivité parisienne : ce volume se révèle très inférieur au nombre de contraventions dressées sur le territoire parisien, sans qu'il ne soit possible aujourd'hui de préciser le manque à gagner, mais l'enjeu est vraisemblablement important (les services de la Ville l'évaluent à près de 275 millions par an, ces simulations n'ont pas été auditées).

Les enjeux sont en conséquence très significatifs sur ces deux volets, et portent à la renégociation des accords passés.

De même la contribution de la Collectivité au budget de l’Institution Interdépartementale des Barrages, Bassins et Réservoirs a été fixée à 50,02 % en 1969, et n’a pas connu d’évolution depuis ; cette contribution s’élève à 39 MF en 2000.

Concernant les conventions signées récemment entre la Ville et l’OPAC mettant fin à la convention de 1962 et concédant à l’OPAC les logements de la Ville dans la cadre de baux emphytéotiques, une analyse complémentaire des équilibres financiers globaux mérite à notre avis d’être menée, la redevance actuelle de gestion locative équivalente à 10 % des loyers perçus paraissant relativement faible au regard des pratiques usuelles (et très inférieure aux hypothèses basses évoquées dans l'audit préalable).

En outre certains éléments de calcul des contributions méritent également d’être réactualisés : ainsi la redevance au Syctom inclut à deux reprises l’impact de la fréquentation de personnes extérieures à Paris (enjeu de 10 MF d'économies).

marché quai de la mégisserieRevoir régulièrement l'évaluation analytique des contributions


Il appartient à la collectivité de revoir la répartition qui est faite des frais généraux, des structures communes et des effectifs communs, notamment administratifs, entre d’une part les services de l’Etat et ceux relevant du Budget Spécial de la Préfecture de Police (auquel contribue la Collectivité) et, au sein même de ce Budget Spécial, entre les missions spécifiques aux compétences "Ville" et les autres (500 millions alloués chaque année aux seuls services d’Administration Générale).

Par ailleurs, sans rentrer dans une logique de budget base zéro, le niveau des contributions annuelles ne doit pas être automatiquement reconduit sans une appréciation de la situation d'exécution de l'exercice passé.

A fin 2000, les Caisses des Ecoles affichent des excédents cumulés d’un total de 106 MF en fonctionnement et de 41 MF en investissement, ainsi que des résultats annuels souvent positifs. Un document des Directions gestionnaires signalait fin 1999 que la trésorerie disponible s’élèverait à près de 85 MF. Ce sont tout autant les subventions par repas (15 FF en 2000), que les subventions complémentaires dites «contractuelles» (activités péri-scolaires, réduction de déficit), dont les modalités d'attribution doivent être revues, pour tenir compte de la situation d'exploitation particulière de la caisse bénéficiaire. La revue des subventions accordées par la Ville aux Caisses doit s'accompagner d'une réflexion plus stratégique sur la réorganisation des activités périscolaires, les Caisses n'étant qu'un intervenant parmi d'autres dans l'exercice de ces missions (la Ville organise ou finance par ailleurs des activités de loisir avec des prix de journées différents).


Concernant le Centre d’Action Sociale (CAS), nous avons relevé qu’il avait dégagé un excédent de 100 MF en fonctionnement sur l’exercice 2000, du fait d'une mauvaise appréciation d’évéments conjoncturels (liés à la mise en place de la CMU) et structurels (rationalisation de certaines dépenses de fonctionnement). Ces 100 MF n'ont pas été remis en cause dans le budget 2001. Ils constituent pour partie une marge de manoeuvre.

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