«« retour

Sommaire

Partager | Imprimer | A+ | A- | A=

Paris à l'horizon 2025

Gouvernance et projets métropolitains (4 juillet 2005)

Textes des principales interventions
Daniel BEHAR
Daniel Béhar au séminaire « Paris à l’horizon 2025 » 4 juillet 2005
consultant, professeur à l’Institut d’Urbanisme – Université Paris XII Val-de-Marne
Du gouvernement d’agglomération à la gouvernance métropolitaine : quels enjeux ?


On réfléchit actuellement à cette question de gouvernance métropolitaine, sans doute parce que la notion de métropole se substitue progressivement à la notion d’agglomération. Il y a quelque temps on évoquait l’agglomération parisienne et on aurait parlé de gouvernement d’agglomération. Il faut prendre au sérieux ce changement sémantique qui n’est pas simplement un effet de mode : entre agglomération et métropole il y a sans doute –au-delà d’un changement de taille - un changement de nature des enjeux territoriaux.
Sur la base de ce changement de nature des enjeux se joue un renouvellement des formes de régulation et d’action publique, ou, plus largement, d’action collective.

Passer d’agglomération à métropole


Parler de métropole et non d’agglomération marque à la fois une permanence et certaines ruptures.
De l’agglomération à la métropole se prolonge la dilatation continue de l’agglomération et de ses pôles centraux, au-delà de ses périmètres antérieurs. Quand on évoque notamment de Paris et de l’Ile-de-France, on se situe dans un processus continu et amplifié de desserrement du centre avec la Défense, les effets de faubourgs autour de Paris, etc. Il s’agit de l’étalement des fonctions centrales, des enjeux et des problèmes d’action publique en conséquence. C’est peut-être aussi cette continuité du processus de dilatation, de desserrement, l’étalement et la continuité du processus d’agglomération auquel on fait référence quand emploie le terme, entré dans le langage commun en Ile-de-France, de « zone dense ».
En même temps, se joue aussi une mutation  forte des dynamiques socio-économiques et territoriales. Qu’y a-t-il, avec la métropole, au-delà et en plus des rapports passés et présents entre centre et périphérie de l’agglomération ?  la recomposition des relations socio-économiques des territoires se joue dans les métropoles, selon des formes de spécialisation et d’interdépendance qui ne sont pas simplement réductibles à ce rapport centre/périphérie.

Le cas de l’Ile-de-France

Dans le cas de l’Ile-de-France, cela renvoie à toute une série de dynamiques socio-économiques nouvelles qui n’entrent pas dans le schéma centre/périphérie.
Ce qui fait métropolisation et cœur de métropole c’est notamment que nous sommes confrontés à des phénomènes assez paradoxaux, à la fois d’accroissement de la performance économique globale de ce territoire, et, en même temps, de réduction, d’affaiblissement, en termes d’emplois et en termes démographiques.
À la lecture classique, spatiale, centre/périphérie, se surajoute celle, de plus en plus forte, de spécialisation des territoires par grands quadrants, qui font que les moteurs métropolitains ne sont pas simplement des moteurs centraux mais des moteurs spécialisés, fonctionnellement et spatialement. Le moteur de l’ouest francilien n’est pas du tout le même - non seulement fonctionnellement mais dans sa nature même - que le moteur du nord – de la Plaine de France à Roissy – ou le moteur du sud – de la Montagne Sainte-Geneviève au Plateau de Saclay.
Ce processus de spécialisation économique trouve son reflet, du point de vue spatial, dans le processus de développement en archipel qui comprend à la fois des axes de développement en vitrine et un creusement des écarts avec ce qu’il y a immédiatement derrière, dans l’ensemble du cœur de la métropole.

Gérer les contradictions


Les processus socio-économiques et territoriaux qui sont présents dans la notion de métropole ne sont donc pas seulement ceux que l’on connaissait dans l’agglomération. Ces nouveaux enjeux de type métropolitain incitent à reconsidérer les formes d’action collective, et à sortir des formes classiques du gouvernement institutionnalisé de l’agglomération.
Jusqu’à présent, quand on raisonnait en terme de gouvernement d’agglomération, on se situait, en terme d’action publique, dans le reflet de ce rapport centre/périphérie. La question politique du projet d’agglomération est la question de la cohérence ou de la complémentarité entre le centre et la périphérie. On se situait dans une lecture duale : comment gérer la dualité entre le centre et la périphérie ? En terme de jeu d’acteurs, cela renvoie à un processus mobilisateur où le centre et la périphérie se sentent concernés par des enjeux communs, et à un processus « autobloquant », où reste toujours présent en arrière-fond le procès d’intention, la suspicion légitime autour de la notion du rééquilibrage entre le centre la périphérie. Le rééquilibrage signifie que, selon le point de vue considéré, on en fait toujours trop ou pas assez.
Dans une logique  de gouvernement d’agglomération, la question institutionnelle est : quelle est l’institution à la bonne échelle ? L’échelle qui va permettre d’embrasser le centre et la périphérie. Le gouvernement d’agglomération est donc à la fois extrêmement simple conceptuellement – gérer la dualité – et extrêmement complexe politiquement à mettre en œuvre.
Quand on raisonne en termes de gouvernance métropolitaine, la question n’est plus de gérer la dualité mais comment trouver ensemble des réponses à des problèmes inédits. Par exemple, dans le cas de la métropole francilienne, jusqu’où admet-on cette spécialisation par grands quadrants qui est en train de s’organiser ? Qu’est-ce que cela signifie du point de vue de la cohésion sociale et territoriale de la métropole ? Comment gère-t-on ce développement en archipel, avec la juxtaposition de pôles de développement, qui n’ont pas d’effet d’entraînement sur leur périphérie ? On voit bien que sur toutes ces questions le centre est aussi démuni et n’a pas plus de réponses que la périphérie.
Le gouvernement d’agglomération, c’est gérer la dualité, la gouvernance métropolitaine, c’est comment traiter et gérer les contradictions, notamment à travers plusieurs registres de contradictions géopolitiques de la métropole, par exemple :
- Non plus seulement le rééquilibrage centre/périphérie mais des contradictions permanentes entre le nord et l’est, l’ouest et le sud. L’Ile-de-France, désormais, ce n’est pas simplement le rééquilibrage est/ouest.
- Les contradictions entre la  performance économique et la cohésion sociale, qui ne marchent plus ensemble mécaniquement.
- Les contradictions entre l’intérêt des résidents et l’intérêt des usagers.

Raisonner en terme de gestion des contradictions, qui est l’enjeu de la gouvernance métropolitaine, ne pose plus les mêmes enjeux de projets et change complètement la question de l’institutionnalisation.
L’enjeu n’est plus d’agir à la bonne échelle, c’est aussi de gérer les contradictions entre les échelles. On sait bien – on le vit tous les jours en Ile-de-France – que ce qui est bon pour le local n’est pas nécessairement bon pour le global, dans le système métropolitain, et inversement.
Il s’agit aussi de réguler ces intérêts contradictoires entre les acteurs impliqués, non seulement le politique, mais aussi tous les opérateurs de ces contradictions territoriales.
On devrait prêter davantage attention à ce basculement de l’agglomération à la métropole pour traiter de la question de la gouvernance. Derrière la métropolisation, n’y a-t-il pas l’exigence d’invention de nouvelles formes de régulations territoriales et collectives ?

C’est le thème de cette rencontre et des expériences qui vont être débattues : ne pas considérer les métropoles simplement comme une catégorie de villes, la catégorie de rang supérieur des agglomérations, mais comme l’ensemble des processus qui nécessitent d’inventer des formes nouvelles d’action collective. La question justifie de « mettre autour de la table » des cas de villes ou d’agglomérations extrêmement différenciées qui, en apparence, ne sont pas comparables par la taille, en particulier Bologne, Londres et Madrid.

Mise à jour le : 09 novembre 2010
La carte de Paris - nouvelle fenêtre

La carte de Paris