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Paris à l'horizon 2025

Gouvernance et projets métropolitains (4 juillet 2005)

Textes des principales interventions
Corinne TOURASSE
Corinne Tourasse au séminaire « Paris à l’horizon 2025 » 4 juillet 2005

directrice de la prospective et de la stratégie d’agglomération du Grand Lyon

Quelles relations entre forme de gouvernance et mise en œuvre des stratégies territoriales ?

La métropole lyonnaise est un territoire de plus de 2 millions d’habitants. dans lequel une grande majorité d’acteurs se reconnaît une communauté de destin pour relever le défi du rayonnement et de l’attractivité internationale, comme pour répondre aux besoins des habitants en matière d’emploi, de logement, de déplacements et de cadre de vie. Le périmètre de cet espace, qui comprend près de 400  communes, est reconnu par cette majorité d’acteurs. On y retrouve l’agglomération de Saint-Étienne, qui compte environ 500 000 habitants, la ville nouvelle de l’Isle-d’Abeau avec Bourgoin-Jailleu (Nord Isère), qui essaient de créer une communauté d’agglomération d’environ 80 000 habitants et des pôles urbains plus petits comme Villefranche, Vienne, Givors, Ambérieu.
Ce périmètre se répartit sur quatre départements : l’Ain et le Rhône, qui sont aux portes de la communauté urbaine, l’Isère et la Loire. L’aéroport de Saint-Exupéry est dans le département du Rhône, mais à l’extérieur du Grand Lyon.
La « région urbaine de Lyon »
C’est une association Loi de 1901 créée en 1985, et qui a pris le relais après la décentralisation de l’OREAM. Ses premiers fondateurs étaient la région, le Grand Lyon et les quatre départements et, très récemment, nous avons réussi à faire entrer comme membres de l’association les communautés de communes et d’agglomérations de Saint-Étienne métropole de Vienne et Villefranche, le syndicat de préfiguration de l’agglomération Nord-Isère et le syndicat mixte d’Ambérieu / Plaine de l’Ain.
Cette association « région urbaine de Lyon » a comme premier objectif de faire partager une culture commune, essentiellement à travers des forums de discussion. On essaie de partager des vocabulaires, des représentations et aussi des données statistiques communes. Étant à cheval sur quatre départements, il a fallu forcer les systèmes statistiques pour pouvoir sortir des données. Une production de la RUL jugée assez significative a été un schéma de cohérence de la logistique, qui était un enjeu d’organisation, notamment spatiale, lié à l’attractivité de notre région pour la logistique, en particulier à l’échelle eurorégionale.
Sa mission est aussi d’être un incubateur de projets et elle a fédéré par exemple les autorités organisatrices de transports autour de sujets de réflexion comme l’interopérabilité billetique, le système de tarification combinée, etc. On compte en effet dans ce périmètre 11 autorités organisatrices de transports, alors que l’on est de plus en plus à l’échelle des transports quotidiens, et notamment des transports domicile/travail.

Dans cet espace, l’État a eu une intervention assez forte, dans une démarche de prospective et de planification. La directive territoriale d’aménagement (DTA), qui a démarré en 1998, a été produite avec une assez forte association des grandes collectivités.L’enquête publique vient de se terminer. La DTA a permis d’affirmer les enjeux de l’État sur ce territoire et à cette échelle et a permis de formaliser une ambition  partagée avec les grandes collectivités pour ce territoire. Elle offre un cadre pour les SCOT, puisqu’elle a un impact en matière de droit d’urbanisme. Elle avait instauré un comité de pilotage pour son élaboration, et elle va sans doute instaurer désormais un comité de suivi. Une deuxième scène de gouvernance va donc être installée par l’État, avec les différentes collectivités et autres acteurs, notamment les acteurs économiques concernés.

L’aire urbaine est très large par rapport au périmètre du Grand Lyon. Le schéma directeur datait de la fin des années quatre-vingt. On a décidé de le réviser et on a lancé un SCOT dont le périmètre couvre le Grand Lyon, plus 17 communes situées sur la tranche sud-est de l’agglomération, limitrophe au Grand Lyon. Ce périmètre est néanmoins très inférieur à l’aire urbaine. D’autre part, le territoire « de communauté de destin » étant concerné par 10 SCOT, une démarche  a été initiée et très fortement soutenue par l’agence d’urbanisme, pour convaincre les présidents des 9 autres SCOT de travailler ensemble et de mener des études communes. Ils ont accepté, surmontant pas mal de réticences.
Grâce à Gérard Collomb, président du Grand Lyon et parce que l’agence d’urbanisme a donné des gages d’équité, de loyauté, vis-à-vis des autres SCOT, cette démarche de coopération a pu être instaurée et a permis la naissance d’une autre scène de dialogue et de gouvernance, pilotée par les présidents des SCOT.

Les communautés de communes se sont développées et, structurées depuis quinze ans, notamment celles limitrophes du Grand Lyon, . Dans le passé, elles avaient avec le Grand Lyon des relations assez diverses, pour l’essentiel assez prudentes, voire agressives. Un ancien président du Grand Lyon a eu des mots maladroits, laissant entendre qu’il allait faire « l’anschluss » sur certaines d’entre elles et une crispation régnait entre le Grand Lyon et ces communautés de communes limitrophes. Gérard Collomb a engagé avec elles un nouveau dialogue, dès le début de son mandat avec la volonté d’avoir des dialogues basés sur le volontariat et dans des configurations  variables : il les réunit toutes ensemble pour partager une culture commune, mais aussi à deux ou à trois sur des projets concrets notamment de loisirs et de culture dont la portée est pour l’instant  encore symbolique. Mais le Grand Lyon pourrait prendre, par exemple, une participation financière dans une zone d’activités économique d’une communauté de communes limitrophe. La possibilité de  retour de TP par le biais d’une convention de partage de TP a ainsi été obtenu dans la loi d’août 2003.
Le Grand Lyon avec ses communautés de communes périphériques constitue donc une nouvelle scène de dialogue et de gouvernance qui a beaucoup apaisé les relations.

La présence de plusieurs scènes de discussion crée une sorte de foisonnement et certains, notamment certains élus, se plaignent du manque de lisibilité. Mais ces scènes de gouvernance ont créé un climat extrêmement apaisé, entre le Grand Lyon et ses partenaires, mais aussi entre les partenaires, hors Grand Lyon toujours sur une base de volontariat. Cela génère donc de vrais projets de coopération, mêmes s’ils restent modestes pour le moment.. Le temps du « grand méchant Lyon » semble un peu révolu. Givors et Grigny, qui totalisent plus de 2- 000 habitants sont entrées dans un processus de demande d’adhésion à la communauté urbaine qui devrait aboutir avant le 1er janvier 2007.

Trois systèmes de gouvernance liés à des objets concrets d’organisation du territoire métropolitain
L’aéroport Saint-Exupéry

Cet aéroport est à l’extérieur du Grand Lyon et est à cheval sur trois départements. C’est un équipement majeur pour la métropole, vécu, reconnu et revendiqué comme tel. Cet équipement est géré dans une relation bilatérale entre l’État – autorité concédante – et le concessionnaire qui est la Chambre de Commerce. On observe depuis 4 ou 5 ans une offensive assez forte des collectivités territoriales, notamment du Grand Lyon, du département du Rhône et de la région, pour peser sur les orientations de développement de l’aéroport, à travers une espèce de conseil d’administration fictif qui aurait du poids sur la décision : le « comité stratégique ». Énormément de démarches ont été faites en ce sens, notamment à l’occasion de l’octroi de subventions à la Chambre de Commerce pour participer à cette définition des orientations. Le Grand Lyon a encouragé la création d’un club des entrepreneurs, qui fait pression sur la Chambre de Commerce en terme de dialogue entre les entreprises et l’aéroport. Enfin, une discussion extrêmement sérieuse porte sur la création de sociétés aéroportuaires.
C’est donc une expérience concrète de gouvernance des collectivités avec la Chambre de commerce et l’État autour d’un grand équipement.
Le système de transports collectifs
À l’échelle de ce territoire métropolitain, il y a un très fort enjeu à valoriser le TER, qui est le transport structurant, et ses connexions avec les transports urbains. La RUL a engagé des travaux avec les AOT sur la tarification combinée, l’interopérabilité billettique et sur l’information des voyageurs. Ces travaux doivent désormais être relayés par les AOT.Ainsi la région, le Grand Lyon, les autorités organisatrices des transports urbains et les départements s’organisent pour passer à l’action à partir du travail de défrichage effectué par la RUL. On développe des connexions TER-TCU, en créant par exemple une nouvelle halte ferroviaire près d’une gare de métro et d’un tramway. Et on essaie de promouvoir des parcs relais à l’intérieur et en dehors du Grand Lyon, qui se mobilise pour les mettre en œuvre.

Le dialogue avec la société civile
Un conseil de développement est également en cours de refondation sur le Grand Lyon et des conseils de développement fonctionnent à Saint-Étienne Métropole, Vienne, Villefranche et dans le Nord-Isère . Il est prévu que ces conseils travaillent entre eux, sous la houlette de la RUL, notamment autour du sentiment d’appartenance.
Il s’agit d’une tentative de mobiliser la démocratie participative à l’échelle de l’aire métropolitaine.

Mise à jour le : 09 novembre 2010
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