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Paris à l'horizon 2025

Gouvernance et projets métropolitains (4 juillet 2005)

Textes des principales interventions
Christian LEFEVRE
Christian Lefèvre au séminaire « Paris à l’horizon 2025 » 4 juillet 2005
professeur à l’Institut d’Urbanisme, Université Paris VII Vincennes-Saint-Denis
Londres, Bologne, Madrid : des logiques contrastées, des enseignements communs

 
Si l’on observe les pratiques dans un certain nombre de villes européennes - trois villes seront prises en exemple - pour ces nouvelles formes de l’action publique, rien ne prouve que les métropoles, qui seraient l’un des nouveaux lieux de la régulation économique et sociale du monde, soient en train de devenir des territoires capables de gérer ces contradictions au plan politique. Toute la difficulté est de prendre en compte ces contradictions et de trouver des moyens de les résoudre.
D’une part, les processus de fragmentation semblent de plus en plus accentués et conflictuels, d’autre part un certain nombre de métropoles en Europe se sont lancées dans des « projets métropolitains » qui marquent l’émergence de nouvelles formes d’actions collectives.
C’est en étudiant un plan stratégique « métropolitain », que l’on peut déduire que quelque chose est en train de se produire au-delà de la rhétorique, avec des actions concrètes et des façons de mettre en œuvre ces actions. En effet, il n’y a pas de recettes, encore moins standardisables, sur la construction d’une action collective au niveau métropolitain.
Des points communs dans les trois cas de figure
Trois cas de figures montrent les points communs des stratégies et des trajectoires que l’on pourra confronter avec les situations en France et dans la région francilienne.
L’importance de la ville centre par rapport à l’espace métropolitain
Si la taille importe peu, elle a quand même un sens : ces agglomérations ou métropoles ont des configurations tout à fait différentes, en termes de superficie, de population, du poids de la ville centre par rapport à l’espace métropolitain - ce dernier aspect n’étant cependant pas pertinent dans le cas de Londres qui n’a pas de ville centre - et de rapport entre la métropole entendue comme territoire fonctionnel ( qui est censé déterminer l’échelle pertinente des politiques publiques que la plupart des pays européens cherchent à atteindre depuis plus de 30 ans) et le territoire institutionnel.
À Bologne, le territoire institutionnel de la métropole correspond à celui de la province.
À Londres, la nouvelle institution londonienne ne représente que 7,4 millions d’habitants, sur un territoire fonctionnel de 18,1 millions. On est donc très loin avec cette nouvelle institution de l’espace pertinent du sud-est britannique.
La communauté autonome, et donc la région, de Madrid est censée – mais c’est discutable et contestable – représenter l’espace fonctionnel métropolitain. Il y a là une institution qui pourrait plus ou moins couvrir l’espace institutionnel métropolitain.
Le nombre de niveaux institutionnels
Les Anglais ont opté, depuis une trentaine d’années, pour une réduction de ce nombre. En Ile-de-France, il faut en outre prendre en compte le niveau de l’intercommunalité et ajouter, à l’intérieur de Paris, celui des arrondissements.
Le type d’État

En France, l’État unitaire se fait « grignoter » par des logiques de décentralisation. En Espagne, on se situe dans un État quasi fédéral.car le Sénat espagnol n’est pas encore un sénat qui représente les régions. Dans le système italien, la fédéralisation est assez conflictuelle avec des retours en arrière, mais l’évolution s’oriente vers le développement des niveaux institutionnels infra.
La pratique de constitution de processus ou de projets métropolitains
Classiquement, le projet métropolitain peut être la constitution d’une institution, le « gouvernement d’agglomération », même si l’agglomération peut s’entendre de manière plus fonctionnelle que les définitions classiques. Mais il peut être, à l’image de Barcelone, la mise en place par l’intermédiaire du plan stratégique d’un système de pilotage de la métropole.


Par « projet métropolitain », il faut entendre des structurations de l’action collective très variées selon les villes et les pays. On peut examiner cette production de projets métropolitains à travers trois points principaux.
La construction d’un leadership légitime. Qu’est-ce que cela signifie et comment on a procédé ?
La fabrication d’une identité métropolitaine. C’est un point qui a longtemps été négligé par les hommes politiques et les élites économiques : par rapport à des projets de référendum métropolitain sur l’Italie, notamment sur Bologne, le cas berlinois ou les cas de Rotterdam et d’Amsterdam ont montré que la question de l’identité métropolitaine n’était pas du tout à négliger.
L’institutionnalisation du processus métropolitain. Le dialogue politique, l’informel suffisent à lancer, mais, à un moment donné, il faut structurer si l’on veut gérer les contradictions.
Construire un leadership légitime
On commence par parler d’institution leader sur une métropole. Pour que le processus métropolitain avance, il faut des acteurs capables de contrôler au moins l’institution à laquelle ils appartiennent. Il y a ensuite une nécessité de formaliser des relations avec les collectivités locales et avec la société civile. Et, éventuellement, dans un certain nombre de villes, on voit l’importance de l’individu leader et d’un leadership personnalisé.
Dans le cas du grand Londres – qui n’inclut pas tout le sud-est britannique - la Greater London Authority, créée en 2000, est l’institution légitime dont la nature est de faire des stratégies. Elle a été créée par la loi la plus importante et détaillée sur les collectivités locales jamais édictée en Grande-Bretagne. Cette institution est légitime pour lancer des stratégies sur la métropole londonienne et pour parler au nom de la métropole londonienne. Un des arguments pour sa création était d’ailleurs de créer une « Voice For London », une voix pour Londres et l’objectif a été atteint.
La Communauté Autonome de Madrid – la région de Madrid – face aux 180 municipalités, et à la municipalité de Madrid qui est de loin la plus importante, s’est autoproclamée leader de son territoire. C’est l’acteur politique qui compte sur la métropole madrilène aujourd’hui, avec des arguments forts puisque la fédéralisation espagnole se fait au niveau des régions et qu’elles ont désormais pratiquement le même statut qu’un Land ou qu’un État fédéré américain avec des ressources financières, humaines et juridiques importantes, puisque les communautés autonomes espagnoles produisent des lois.

À Bologne, a priori, il n’y a pas d’institution leader. Entre la ville centre, dominante sur son agglomération, et la province de Bologne, il n’y a pas de leader clair, ni de par la loi ni sur un plan politique, en dehors peut-être des ressources financières et des capacités (...) attribuées à la ville centre.
La formalisation des relations avec les collectivités locales
La Greater London Authority est un ensemble de deux structures. D’une part le maire de Londres, avec son staff, son cabinet de quelques centaines de personnes, et la London Assembly, qui est censée représenter, par un système électoral assez compliqué, la population de Londres. En dessous, quatre structures, censées prendre en charge certaines compétences, fonctionnent de façon assez différente et peuvent être utilisées par la GLA pour asseoir son autorité sur la métropole.
Le travail de la mairie de Londres a permis de développer des relations permanentes avec l’Association of London Government, qui est la réunion de deux associations, l’une regroupant les collectivités locales dominées par le Parti Conservateur, et l’autre étant dominée par le Parti Travailliste. Par ailleurs, depuis 2004, à l’initiative du maire du Grand Londres, la « Commission sur la gouvernance de Londres » a été créée avec 7 membres de l’Assemblée de Londres et 7 membres de l’Association of London Government. Cette commission est censée réfléchir aux réformes institutionnelles, aux relations avec l’État, à la fiscalité, et surtout au transfert de compétences entre l’État et la GLA dans l’avenir. C’est donc une formalisation par le maire de Londres des relations avec les collectivités locales.


À Bologne, au milieu des années quatre-vingt-dix, la formalisation des relations avec les collectivités locales s’est faite à travers la création de la Conférence Métropolitaine de Bologne, réunissant la province et les communes de l’agglomération de Bologne, sous deux statuts. Un certain nombre de communes qui participaient à la Conférence métropolitaine avaient signé « l’accord pour la cité métropolitaine » avec des engagements réciproques, et d’autres n’avaient pas encore signé cet accord, mais participaient en tant qu’observatrices.
La Communauté autonome de Madrid ne s’embarrasse pas – au moins dans un premier temps - d’établir des relations formelles avec les collectivités locales. La Fédération des municipalités de Madrid a des relations très conflictuelles avec la Communauté autonome de Madrid. Ce ne sont pas des structures qui se retrouvent à des dates fixes pour parler de questions prédéfinies à l’avance, comme la Conférence métropolitaine de Bologne, qui se réunissait tous les quinze jours pour traiter certains points, lister des priorités pour essayer de les mettre en œuvre par l’intermédiaire de structures techniques.
La formalisation des relations avec la société civile
C’est quelque chose qu’on sait mal faire en France. Ce n’est pas propre à la situation francilienne, mais plutôt à la culture française des relations entre public/privé, entre politique, économique et social.
Madrid est la seule ville région – ce qui est un autre concept – qui a réussi à mettre en place un système néocorporatiste de médiation entre les élus, au niveau régional, de la Communauté autonome et la CEIM (Confédération des Entreprises de Madrid), qui regroupe pratiquement la totalité des entreprises de Madrid, les syndicats, et qui a créé au début des années quatre-vingt-dix le Conseil Économique et Social de Madrid, un peu à l’image du Conseil Économique et Social régional. Avec la Chambre de commerce et d’industrie de Madrid, ces institutions forment un ensemble d’environ 50 structures qui fonctionnent en parallèle dans les domaines de la culture, du développement économique, de la formation et de l’emploi et avec lequel la Communauté autonome de Madrid pilote son agglomération.


En 2001, le maire de Londres a appuyé la création du London Business Board, une structure dont font partie le CBI (Confederation of Business Industry, le « Medef britannique », qui est structuré régionalement), London First, une association qui regroupe les grandes firmes internationales de Londres et la London Chamber of Commerce – une association d’entreprises constituée sur une base volontaire, c’est à dire n’ayant pas du tout le statut d’établissement public qu’on peut trouver en Allemagne, en Espagne, en Italie ou en France - et la City Corporation, institution particulière qui représente les intérêts financiers de la City. Le maire entretient personnellement des relations quasi hebdomadaires avec des représentants du London Business Board, avec lesquels il traite d’un certain nombre de priorités et de problèmes.
Pour l’aider, l’Agence de Développement de Londres est une structure de partenariat public/privé, dont les membres sont nommés par le maire, mais qui doit refléter une majorité d’entrepreneurs dans son conseil d’administration. Par son intermédiaire, le maire a accès au milieu économique londonien. D’ailleurs, dans la London Development Agency, on retrouve la London First, le CBI, la London Chamber of Commerce. Plus récemment et de manière plus informelle, le maire a créé la State Holder Platform, c’est-à-dire des groupes de travail qui rassemblent autour du maire les syndicats et un certain nombre d’associations de la société civile, dans des domaines très variés : la culture, les différenciations ethniques et culturelles, les questions de solidarité, y compris de solidarités internationales. Le maire dialogue avec la société civile. Le système est donc beaucoup moins structuré et stabilisé que dans le cas de Madrid.
À Bologne, il n’y a pas de relations formalisées avec la société civile, tout au moins dans la période du lancement de la Conférence métropolitaine.
L’importance de l’individu leader
À Londres, si l’institution métropolitaine est aussi dynamique, c’est parce qu’elle a à sa tête « Ken le Rouge », surnommé comme tel quand il était président du conseil du Grand Londres et qui est peut-être devenu plus pragmatique, mais reste sans nul doute un des maires européens les plus charismatiques.
La Communauté autonome Madrid était dirigée par Ruiz Gallardón, « jeune loup » de la droite au fort charisme, qui est devenu maire de Madrid, ce qui peut poser certains problèmes pour le processus métropolitain enclenché par la région.
À Bologne, au contraire, il s’agit d’un leader « faible », ce qui explique en partie l’essoufflement du projet métropolitain à la fin des années quatre-vingt-dix.
La nécessité de fabriquer une identité métropolitaine

Sans que cette identité ne soit définie par un territoire, il s’agit de fabriquer un sentiment de solidarité ou d’appartenance à partir duquel les politiques publiques qui vont être mises en place apparaîtront plus légitimes, c’est-à-dire peu contestées.
L’identité métropolitaine est d’abord le produit des politiques publiques
Le pari de Bologne était de dire : « la métropole n’existe pas encore, mais on va conduire des politiques publiques qui feront émerger cette idée dans la psychologie des habitants et l’institution viendra ensuite, puisqu’elle sera légitimée par les politiques publiques qui auront créé ce territoire ». On retrouve cela sur Madrid avec une formulation beaucoup plus simple puisque la Communauté autonome, par ses pouvoirs, ses compétences et ses ressources, fait fi de la centralité madrilène pour faire du polycentrisme sur Madrid et créer son propre territoire. C’est ce qu’essaie de faire le maire de Londres actuellement, à travers les 9 stratégies qui ont été lancées dont la plus importante est le London Plan, la stratégie de développement spatial, censée donner un peu de cohérence et gérer les contradictions, mais sur un territoire qui n’est pas celui de la métropole.
La fabrication de l’identité métropolitaine se fait  parfois contre la ville centre
C’est le cas de la Communauté autonome de Madrid, qui s’est toujours opposée au développement de la ville centre, puisqu’elle a gelé le statut spécial de Madrid dans la Constitution de la région de Madrid, depuis une vingtaine d’années. Il s’agit donc d’une régionalisation centralisatrice, la Communauté autonome de Madrid refusant de transférer des compétences aux collectivités locales et notamment à la ville centre, dans le cadre de la deuxième phase de la décentralisation, le Pacto Local, qui accentue la décentralisation vers les collectivités locales. Pour lutter contre la centralité excessive de Madrid à travers des politiques publiques, on crée d’autres centres, notamment au sud de Madrid.
L’institutionnalisation du processus métropolitain
À Bologne il s’agissait d’arriver à créer une institution en quatre étapes :
Première étape : la situation de 1993-1994, avec sa province, les 60 communes de Bologne.
Deuxième étape : la création de la Conférence métropolitaine à laquelle appartiennent les communes. Bologne est divisée, historiquement, en 9 quartiers.
Troisième étape : on crée une cité métropolitaine, une institution dotée d’énormes pouvoirs, de compétences, - l’équivalent des communautés urbaines en France - avec des élections au suffrage universel, donc un système de supracommunalité, et on supprime une institution : la province.
Quatrième étape : on supprime la ville centre et on la remplace par les quartiers, qui sont devenus des municipalités métropolitaines.
Néanmoins, ce modèle bolognais n’a pas fonctionné comme on le verra à propos de la relance du projet métropolitain.
Institutionnaliser le processus, sous certaines conditions

Il faut éviter de renforcer des acteurs déjà puissants. Ce qui est intéressant actuellement en Europe, c’est qu’un certain nombre de lois renforcent déjà les exécutifs, les compétences des maires. La proposition actuelle de la GLA est de supprimer les 32 boroughs de Londres, de n’en créer que 5 et de se faire transférer de la part de l’État des compétences, notamment en matière de logement. Dans le cas de Bologne, il s’agissait que l’institution métropolitaine prenne le statut de province et devienne donc l’institution leader sur son agglomération.
Institutionnaliser les lieux de médiation
C’est un élément essentiel, et qui s’est opéré sur Londres et Madrid à travers la formalisation des relations avec la société civile. À Madrid, le point noir actuel est l’absence de lieux de médiation avec les collectivités locales.
Pour Bologne, au contraire, c’est plutôt un projet technocratique limité à la sphère politique, avec peu de relations, et peu de légitimité donnée au processus de constitution de la cité métropolitaine par les forces économiques et sociales.
Le rôle de l’État
Par ailleurs, l’institutionnalisation du processus métropolitain implique que l’État intervienne pour garantir le processus. À Londres, le processus est lancé et légitimé par la loi. La GLA n’a donc pas besoin de se battre contre les collectivités locales pour défendre sa légitimité à représenter la métropole. À Madrid, c’est la Constitution espagnole qui, en fédéralisant le système politique, donne cette légitimité à la Communauté. À Bologne, l’échec du processus métropolitain tient en partie à ce que l’État n’a pas consacré la légitimité de l’idée de Conférence métropolitaine et du processus en 4 étapes.
Quel devenir des projets métropolitains ?
À Londres, le conflit est d’ordre politique et d’ordre personnel entre le maire de Londres et le Gouvernement. Le renforcement de la GLA, qui est le processus métropolitain en cours, s’oppose à la position de Londres. Par exemple, la commission sur la gouvernance locale de Londres a proposé la disparition de la Préfecture de Londres – le Government Office for London. Or, on voit bien que le Gouvernement britannique ne l’entend pas de cette oreille.
À Madrid, l’ancien président de la communauté autonome utilise toutes les ressources qu’il a en son pouvoir pour développer la ville de Madrid et se heurte à la Communauté autonome. On arrive donc de plus en plus à un système conflictuel.
À Bologne, après l’échec en 1999 du modèle bolognais, le processus métropolitain est en train de repartir depuis avril/mai avec une dynamisation de la Conférence métropolitaine.

Mise à jour le : 09 novembre 2010
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